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摘要：新《行政復議法》第45條規則復議機關有權查詢拜訪取證，可是未明白可以查詢拜訪搜集哪些證據。根據《行訴法說明》第22條包養網 第1款和第135條第3款，復議機關可認為原行政行動彌補查詢拜訪取證，并據此作出保持復經過議定定。復議機關彌補查詢拜訪取證的本質是，把本來不合適法令規則的行政行動修復為合適法令規則，面對一系列難以化解的符合法規性質疑。“行政一體化”實際和行政爭議本質性化解實際主意復議機關周包養 全查詢拜訪取證，但前者推翻了行政復議的性質，過錯地把行政復議作為后續行政法式，后者僅以“未再啟動新的法令法式”目標為基點，疏忽行政復議的監視與接濟效能。在監視行政與接濟權力的視野下，即便為本質性化解行政爭議，復議機關查詢拜訪取證的范圍也應該限于法式性事項、核實當事物證據三性、證實原行政行動守法或請求人實體訴求成立以及觸及公共好處的事項。
要害詞：行政復議 復議機關 查詢拜訪取證 限制
一、題目的提出
新修訂的《中華國民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第45條規則：“行政復議機關有權向有關單元和小我查詢拜訪取證，查閱、復制、調取有關文件和包養網 材料，向有關職員停止訊問……”題目是，復議機關在什么時辰查詢拜訪取證？可以查詢拜訪搜集哪些證據？查詢拜訪搜集所獲得的證據用來證實什么？對這些題目，新《行政復議法》都沒有規則，新法的實行後果不免不受影響。
對新《行政復議法》實行中能夠碰到的上述題目，實際與實務界有所回應。有學者以為，“行政復議的查詢拜訪取證分歧于行政法律法式中的查詢拜訪取證，行政復議機關處于絕對中立的位置，但行政復議法式中的查詢拜訪取證也不完整同等于行政訴訟法式中（國民法院）的查詢拜訪取證。”還有學者明白提出，"行政復議屬于由行政權主導的爭議膠葛處理機制，復議機構在審理案件之時，應該較法院更為積極自動。在被請求人未盡到舉證義務時，不克不及簡略由於現實不清將行政行動一撤了之，而應自動采取需要查詢拜訪辦法查明案件現實，防止再次啟動行政法律法式，完成爭議的本質終結。"可是，這些不雅點都比擬含混，難以領導行政復議實行，實際上也沒有區分復議機關查詢拜訪取證與被請求人舉證的界限。外行政復議是行政體系自我糾錯的監視軌制息爭決行政爭議的接濟軌制這特性質和定位不變的條件下，行政復議機關可否像行政法律機關那樣積極自動地周全查詢拜訪取證？能否可以對作為被請求人的行政機關查詢拜訪取證缺乏停止解救？能否會損壞行政復議和行政訴訟的舉證義務分派規定？若何完成行政復議監視行政和接濟權力的效能？這些題目都需求在我國行政復議和行政訴訟軌制框架下睜開充足會商。
外行政復議作為化解行政爭議主渠道定位的佈景下，新《行政復議法》明顯擴展了行政復議前置的范圍，切磋上述實際與實務題目顯得更為主要而緊急。本文從行政復議機關查詢拜訪取證軌制的汗青變遷進手，提醒復議機關為原行政行動彌補查詢拜訪搜集證據的本質及其符合法規性窘境，安身于行政復議的性質和效能定位，切磋復議機關的查詢拜訪取證運動能否應該無限度以及詳細應受哪些限制，以期對新《行政復議法》的周全正確實行有所助益。
二、復議機關查詢拜訪取證的軌制變遷
自1990年國務院《行政復議條例》以來的行政復議軌制，都明文規則行政復議機關有權查詢拜訪取證，可是一向未明白查詢拜訪取證的范圍及其限制。由于行政復議與行政訴訟的縱向連接關系，復經過議定定的符合法規性要接收行政訴訟的審查與評判，所以，《中華國民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）及其司法說明的相干規則也是行政復議查詢拜訪取證軌制的構成部門。以2018年2月6日公布的《關于實用〈中華國民共和國行政訴訟法〉的說明》（以下簡稱《行訴法說明》）為分界點，最高國民法院對復議機關查詢拜訪取證的立場產生了嚴重改變，即由嚴厲限制轉向基礎上不作限制。
（一）嚴厲限制復議機關的查詢拜訪取證
《行政復議條例》在"行政復議機構"這一章的第25條第2項規則復議機構有"向爭議兩邊、有關單元及有關職員查詢拜訪取證、查閱文件和材料"的職責。1999年《行政復議法》第22條規則："行政復議準繩上采取書面審查的措施，可是請求人提出請求或許行政復議機關擔任法制任務的機構以為有需要時，可以向有關組織和職員查詢拜訪情形。"緊接著，2007年《中華國民共和國行政復議法實行條例》（以下簡稱《行政復議法實行條例》）第33條規則："行政復議機構以為需要時，可以實地查詢拜訪核實證據。"該條例第34條進一個步驟規則："行政復議職員向有關組織和職員查詢拜訪取證時，可以查閱、復制、調取有關文件和材料，向有關職員停止訊問。"1990年《行政復議條例》和1999年《行政復議法》及實在施條例關于復議機關查詢拜訪取證的上述規則有三個特色：一是在規則復議機構職責或許在規則行政復議書面審查方法時附帶規則復議機關的查詢拜訪取證權；二是規則復議機構以為有需要時才查詢拜訪取證；三是復議機構查詢拜訪取證的目標重要是為了核實證據，即為了核實請求人、被請求人供給證據而作需要的查詢拜訪。由此可見，行政復議機關的查詢拜訪取證無限制，不克不及像行政機關在法律法式中那樣周全充足查詢拜訪取證。
對行政復議機關查詢拜訪取證實確而嚴厲的限制，最早來自2000年最高國民法院《關于履行〈中華國民共和國行政訴訟法〉若干題目的說明》（以下簡稱《若干說明》）。《若干說明》第31條第2款規則："復議機關在復議經過歷程中搜集和彌補的證據，不克不及作為國民法院保持原詳細行政行動的依據。2002年最高國民法院《關于行政訴訟證據若干題目的規則》（以下簡稱《若干規則》）第61條規則："復議機關在復議法式中搜集和彌補的證據……不克不及作為國民法院認定原詳細行政行動符合法規的根據。"2015年5月1日實施的最高國民法院《關于實用〈中華國民共和國行政訴訟法〉若干題目的說明》（以下簡稱《實用說明》）沒有對行政復議機關的查詢拜訪取證作出任何規則，但也沒有廢除《若干說明》和《若干規則》，本來的司法說明持續有用。在這個階段，行政復議機關的查詢拜訪取證運動被嚴厲限制。
司法說明之所以對復議機關查詢拜訪取證作嚴厲限制，重要由於依法行政準繩請求原告行政機關在作出行政行動之后不克不及再搜集證據，復議機關搜集和彌補的證據也是外行政行動作出之后，異樣應該被制止。換句話說，"復議機關在復議經過歷程中為補充原詳細行政行動的缺乏部門而搜集和彌補的證據，恰好證實原詳細行政行動證據是不充足的。"由此可見，限制復議機關查詢拜訪取證，是原告行政機關在作出行政行動之后不克不及再搜集證據規定的天然延長，是依法行政準繩的必定請求。
（二）不受限制的復議機關查詢拜訪取證
可是，2018年2月6日最高國民法院公布的《行訴法包養網 說明》，對復議機關查詢拜訪取證的立場呈現了嚴重改變。《行訴法說明》第135條第3款規則："復議機關作配合原告的案件（保持原行政行動），復議機關在復議法式中依法搜集和彌補的證據，可以作為國民法院認定復經過議定定和原行政行動符合法規的根據。"這就意味著，復議機關在復議法式中彌補查詢拜訪搜集證據可以不受限制，至多從文義上說明是這般。最高國民法院行政庭對該條目的實務領導看法是："假如復議保持決議轉變了原行政行動認定的現實、證據和實用的規范根據但未轉變成果的，則應以復議機關（舉證）為主、原行政機關為輔……假如復議機關在復議法式中搜集了原行政行包養網 動作出時未搜集的新的證據，可以在羅列證據時予以恰當闡明。假如復議機關委托原行政機關實行舉證行動，普通也應答應。"不只這般，《行訴法說明》第22條第1款規則："復議機關轉變原行政行動所認定的重要現實和證據、轉變原行政行動所實用的規范根據，但未轉變原行政行動處置成果的，視為復議機關保持原行政行動。"由此可見，行政復議機關的查詢拜訪取證可以不受限制，即便是原行政行動的重要現實不清、重要證據缺乏，復議機關也可以彌補查詢拜訪取證，并據此作出保持原行政行動的復經過議定定。
在羅運新訴江西省鉛山縣國民當局林業掛號復議膠葛再審案件中，最高國民法院以為，"參照《最高國民法院關于實用〈中華國民共和國行政訴訟法〉的說明》第一百三十五條第三款的規則，復議機關作為配合原告的案件，復議機關在復議法式中依法搜集和彌補的證據，可以作為國民法院認定復經過議定定和原行政行動符合法規的根包養網 據。被請求人上饒市當局外行政復議經過歷程中自行搜集相干證據及法令根據，并以此證成原行政行動的符合法規性，未違背上述法令規則。"本案中，復議機打開饒市當局是在2016年7月21日作出保持復經過議定定的，其彌補查詢拜訪搜集證據確定在這個時光點之前，可是，由于最高國民法院作出再審裁按時《行訴法說明》曾經實施，于是絕不遲疑地實用《行訴法說明》第135條第3款，把復議機關查詢拜訪搜集的證據作為認定原行政行動符合法規的依據。由此可見，最高國民法院不只經由過程司法說明、實務領導看法宣示包養網 對復議機關查詢拜訪取證不作限制，且在個案中對復議機關在《行訴法說明》實施前的查詢拜訪取證行動也積極確定和支撐。
《行訴法說明》對復議機關查詢拜訪取證的立場呈現嚴重改變的佈景是，最高國民法院對行政爭議本質性化解的器重和誇大在2018年前后到達岑嶺。基于對"案結事不了"和"法式空轉"景象的不滿足，最高國民法院在2010年明白提出行政爭議本質性化解。2011年，全法律王法公法院行政審訊任務會議的主題之一是出力完成絕對人權益的本質性接濟。2014年修正《行政訴訟法》時，把"處理行政爭議"作為重要立法目標，強化行政訴訟膠葛處理效能。2019年2月，最高國民法院《關于深化國民法院司法體系體例綜合配套改造的看法——國民法院第五個五年改造綱領（2019—2023）》明白把包養網 "推進行政爭議本質性化解"作為推動行政訴訟軌制改造的目的之一。2018年《行訴法說明》激勵復議機關在復議階段周全積極查詢拜訪取證，依據新查明的案件現實作出復經過議定定，重要是為清楚決"法式空轉"題目。這是最高國民法院出力本質性化解行政爭議的軌制舉動。
從這個變遷經過歷程可以看出，行政復議和行政訴訟的焦點是原行政行動的符合法規性審查，本文會商的題目可以進一個步驟聚焦于復議機關能否可認為證據缺乏、現實不清的原行政行動彌補查詢拜訪取證，國民法院能否可以把復議機關查詢拜訪搜集的證據作為認定原行政行動符合法規的依據。當然，除此以外，外行政復議主渠道定位的佈景下，復議機關為有用化解行政爭議可以查詢拜訪搜集哪些證據等題目也需求一并予以說明。
三、復議機關彌補查詢拜訪取證的本質及其面對的符合法規性質疑
最高國民法院《行訴法說明》第22條第1款和第135條第3款答應復議機關查詢拜訪搜集原行政行動的重要現實和證據，並且可以作為認定原行政行動符合法規的依據。這一嚴重改變的來由是什么？復議機關為重要現實不清、證據缺乏的原行政行動彌補查詢拜訪取證的本質是什么？面對哪些方面的符合法規性質疑？
（一）復議機關彌補查詢拜訪取證的本質是對原行政行動的修復
《行訴法說明》第135條第3款規則國民法院可以把復議機關查詢拜訪搜集的證據作為認定原行政行動符合法規性的根據，並且第22條第1款規則"復議機關轉變原行政行動所認定的重要現實和證據……視為復議機關保持原行政行動"，是以，復議機關彌補查詢拜訪取證的本質就是事后把不合適法令規則的原行政行動修復為合適法令規則的行政行動。可是，由于最高國民法院在回應《行訴法說明》第135條第3款和第22條第1款的合法化質疑時，很是奇妙地把這個本質暗藏在復議機關作配合原告的舉證義務分派和保持原行政行動的擴展說明中，所以有需要先揭開掩飾復議機關彌補查詢拜訪取證明質的奧秘面紗。
對《行訴法說明》第135條第3款之規則，最高國民法院的來由是："1989年行政訴訟法及相干司法說明，均是將原行政行動與復議行動作為兩個完整自力的行政行動來熟悉，故原行政機關與復議機關應只對本身的行動承當響應的（舉證）義務。2014年行政訴訟法加年夜了復議機關的（舉證）義務，將復經過議定定與原行政行動作為一個全體來熟悉，不只在實體上這般，在法式上亦這般。也就是說，復議機關只需沒有轉變原行政行動的處置成果，舉凡轉變現實、證據或實用規范根據，均屬于對原行政行動的治愈、補正和保持。"這個說明倒置了因果關系。現實上，該條目是先答應復議機關事后彌補查詢拜訪搜集證據，然后復議機關所彌補搜集的證據必定成為原行政行動的一個構成部門，而不是由於2014年行政訴訟法把復經過議定定與原行政行動作為一個全體，所以應當答應復議機關彌補查詢拜訪搜集證據。《行訴法說明》第135條第3款的底層邏輯是，復議機關可以對現實不清、證據包養 缺乏的原行政行動經由過程彌補查詢拜訪取證而予以修復。奠基這一底層邏輯的是《行訴法說明》第22條第1款的規則，即"復議機關轉變原行政行動所認定的重要現實和證據……視為復議機關保持原行政行動"。在這里，"視為復議機關保持原行政行動"的規則意味著，復議機關經由過程彌補查詢拜訪取證轉變了重要現實和證據的原行政行動符合法規化了。由此可見，《行訴法說明》第135條第3款答應復議機關彌補查詢拜訪取證的最年夜機密，暗藏在對保持復經過議定定的擴展說明即"視為復議機關保持原行政行動"的兩種情況中。
當然，最高國民法院主意2014年行政訴訟法將復經過議定定與原行政行動作為一個全體的不雅點顯然是不成立的，是以傳統的配合訴訟實際審閱復議機關作配合原告這一特別軌制所形成的嚴重曲解。最高國民法院以為，&#她想起附近有一家寵物救助站，便抱著貓轉身出了社34;以配合訴訟實際來審閱復議機關為配合原告題目，恰是基于原行政行動與保持（復議）決議的‘同一性’準繩，這在性質上就合適‘訴訟標的必需合一斷定’這一固有需要配合訴訟的焦點要件。"可是，必需指出的一個現實是，2014年《行政訴訟法》規則的復議機關作配合原告軌制不是需要的配合訴訟，而是特別的旨在催促和改正復議機關本質不作為的附帶性的配合訴訟。假如2014年《行政訴訟法》把復經過議定定和原行政行動作為全體的一個行政行動，那么《行訴法說明》第136條第1款就不該也不克不及規則對原行政行動和復經過議定定一并（分辨）作出響應（兩個）裁判，該條第6款也沒有需要規則由復議機關對復經過議定定減輕傷害損失的部門自力承當義務。假如原行政行動不是自力存在的，那么當原行政行動完整符合法規，但復經過包養 議定定對原行政行動現實、證據的轉變是守法的，國民法院就無法判決支撐完整符合法規的原行政行動。由此可見，即便是最高國民法院的《行訴法說明》也沒有真正把復經過議定定與原行政行動視為一個全體的行政行動。
（二）復議包養網 機關彌補查詢拜訪取證面對的符合法規性質疑
《行訴法說明》第22條第1款和第135條第3款廢棄對行政復議機關查詢拜訪取證的限制之后，必定面對一系列難以化解的符合包養 法規性質疑，至多有本次知識競賽節目將問答與辯論結合。參賽者——嘉賓如下三個方面：起首，《行政訴訟法》第35條明文規則原告不得自行搜集證據，可是，《行訴法說明》第135條第3款規則復議機關可以實行相當于取代原告查詢拜訪搜集證實原行政行動符合法規的證據。這違背了《行政訴訟法》第35條所包含的"先取證、后判決"規定。其次，《行訴法說明》第135條第3款答應復議機關彌補查詢拜訪取證，然后《行訴法說明》第22條第1款規則顛末彌補查詢拜訪取證的原行政行動，即便是重要現實不清、證據缺乏的，也可以視為符合法規的情況予以保持。可是，根據《行政訴訟法》第70條的明文規則，重要現實不清、證據缺乏的原行政行動應該由國民法院判決撤銷。這兩個規則之間的沖突不言而喻。最后，假如復議機關可以事后彌補查詢拜訪搜集證據，并據此認定原行政行動符合法規而予以保持，那么行政復議就無法施展監視行政機關依法行政的感化。從這個角包養網 度看，《行訴法說明》的上述兩個條目與《行政復議法》第1條規則的"改正守法的或許不妥的行政行動"、"監視行政機關依法行使權柄"之立法目標也存在嚴重關系。
當然，這不純潔是最高國民法院《行訴法說明》發生的老題目，也是新修訂的《行政復議法》使之日益加劇且難以化解的新題目，重要表示為兩個方面：一是，《行政復議條例》和1999年《行政復議法》只在復議機構職責和行政復議書面審查方法中附帶規則復議機關查詢拜訪取證權，並且有需要時才查詢拜訪核實（當事人）證據，可是，新《行政復議法》在被請求人舉證義務之后零丁規則復議機關的查詢拜訪取證權，且刪除了"有需要時"和"實地查詢拜訪核實證據"等限制。對新《行政復議法》第45條的威望說明是："查詢拜訪取證既是行政復議機關案件審查權的主要內在的事包養網 務，也是必需實行的法定職責。加大力度查詢拜訪取證，契合新時期行政復議任務的成長標的目的。"由此可見，新《行政復議法》顯明強化和進步了復議機關查詢拜訪取證的力度。二是，新《行政復議法》第23條把包養網 就地處分決議、包養 侵略天然資本一切權或應用權的行政決議、未實行法定職責的不作為守法以及當局信息不予公然決議所有的歸入復議前置范圍，絕對人只能先請求行政復議，不克不及直接提起行政訴訟，從而無法避開復議機關為原行政行動彌補查詢拜訪搜集證據所帶來的晦氣后果。抽像一點說，就是行政復議前置+復議機關彌補查詢拜訪搜集證據=請求人難以取得接濟。
包養網 能夠有人會提出辯駁，以為復議機關彌補查詢拜訪取證是對原行政行動的治愈。這種辯護不成立，由於受依法行政準繩束縛，行政法上"治愈"的實用范圍極端無限。"普通只限于兩類情況可以補正或更正，也就是我們所說的‘治愈’：一是只是在情勢或法式上呈現的稍微瑕疵，不會對行政行動的對的性發生本質性影響；二是技巧上的過錯，普通是情勢上的過錯，不會誤導絕對人的熟悉。"把原行政行動可治愈的實用范圍無窮擴展，沒有法令根據和實際依據。
四、推翻行政復議性質的"行政一體化"實際及其過錯
面臨行政復議機關查詢拜訪取證的符合法規性質疑，外行政復議法修訂經過歷程中，有學者提出"行政一體化"實際，主意行政復議與行政法律是一個完全行政法式的兩個階段，復議機關可以甚至應該查詢包養 拜訪搜集證據，并可以據此支撐、保持原行政行動。那么，這種實際的立論基本是什么？能否可以證成？能否契合我國行政復議的接濟性質？存在哪些過錯的認知？
（一）學術主意及其軌制構思
"行政一體化"實際的焦點學術主意是，"將復經過議定定和原行政行動視為一個全體，將基于行政監視權能而構成的行政復經過議定定，視為行政體系外部的終極行政處置看法，并以復議機關名義出頭具名代表行政系統接收司法審查……詳細來說，應該在全部當局系統內，將原行政行動與復經過議定定，配合看作經過多個行政法式階段做出的一個行政行動，此中原行政行動作為前續行政法式，復經過議定定作為后續行政法式，前續法式終極經由過程后續法式對表面達同一的行政意志，后續法式終極替換前續法式的法令效率……當局作為復議機關，可以不以原行動作出時的現實和法令情況為準，而以復議時的現實和法令情況為準。""行政一體化"實際的焦點不雅點可以歸納綜合為：作出原行政行動的行政機關和復議機關分前后兩個階段配合完成一項行政法律義務。基于這種熟悉，行政復議機關當然可以在原行政行動證據缺乏的情形下彌補查詢拜訪搜集證據，並且可以像行政法律機關那樣周全充足查詢拜訪取證。
"行政一體化"實際必定招致如下三個方面的軌制構思：一是行政復議的監視和接濟效能妥協于膠葛處理效能。由於行政復議可以在彌補查詢拜訪取證之后保持本來的行政行動，所以不克不及再機械誇大復議機關對行政行動的監視，而是更多付與復議機關處理膠葛的辦法和手腕。固然"行政一體化"實際主意可以經由過程復議所需支出以及其他方法來懲戒守法的行政機關，但現實上是直接廢棄了對原行政行動的監視。二是主意確立行政復議前置準繩。主意復議機關可以事后彌補查詢拜訪取證的"行政一體化"實際，為了防止感性的絕對人不再請求行政復議而直接提起行政訴訟，從而招致行政復議軌制完整閑置這一為難后果，必定請求確立周全行政復議前置準繩。三是無論復議機關保持或許轉變原行政行動，均以復議機關為零丁原告餐與加入訴訟，由於復議機關是代表全部行政體系作出最后決議的行政機關。這是"行政一體化"實際主意復議機關是完全行政法式的后續階段、復經過議定定是終極行政行動的必定后果。
（二）實際推導經過歷程的因果關系斷裂
"行政一體化"實際從憲法下行政組織一體準繩及處所當局同一行使行政復議權這兩個基點動身，對原行政行動與復經過議定定關系停止了推翻性的從頭定位、從頭design。作為"行政一體化"實際基礎的憲法下行政組織一體準繩表示為三個方面，即組織一體、義務一體和效能一體。組織一體，是指下級國民當局引導其所屬各部分及上級國民當局，有權轉變或撤銷所屬任務部分和上級
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